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LA
GESTION CONTRACTUELLE, PLURALISTE ET SUBSIDIAIRE DES RESSOURCES RENOUVELABLES
A MADAGASCAR (1994-1998).©
Alain
Bertrand
LA
NOUVELLE POLITIQUE MALGACHE DE GESTION COMMUNAUTAIRE LOCALE DES RESSOURCES
RENOUVELABLES
La loi 96-025 et la composante
GELOSE du Programme d'Action Environnemental II
A Madagascar la politique de transfert contractuel de la gestion des
ressources renouvelables aux communautés locales de base est née
du triple constat de l'échec sur un siècle de la gestion antérieure
marquée par l'interventionnisme de l'Etat, par le caractère
répressif et centralisateur de la réglementation sur l'ensemble
des sols, des espaces et des ressources et de l'incapacité de l'administration
à exclure surveiller et punir partout en tout moment. Ce triple
échec génère une situation d'accès libre et la dégradation
rapide des ressources naturelles.
En septembre 1996 fut promulguée
la loi 96-025 sur la gestion locale des ressources renouvelables, puis
en 1997 fut instituée dans le cadre de la deuxième phase (1997-2001)
du Plan d'Action Environnemental (financé conjointement par divers
bailleurs de fonds dont la Banque Mondiale, la Coopération Française
et l'USAID) une composante « transversale », GELOSE, Gestion
Locale Sécurisée. Cette composante du PE II est chargée
de la mise en place des tous les outils institutionnels, réglementaires,
fiscaux et économiques nécessaire pour la mise en place sur
l'ensemble de Madagascar dans un délai raisonnable de 10 à
20 ans des contrats de transfert de gestion des ressources aux communautés
rurales de base (dits « contrats GELOSE »).
Les deux éléments
constitutifs complémentaires des contrats « GELOSE »
Les contrats GELOSE doivent au terme d'une négociation entre l'administration
et la (ou les) communauté(s) demanderesse assurer simultanément
(1) le transfert de la gestion des ressources renouvelables concernées
sur le terroir et assurer le bénéfice exclusif de cette gestion
pour la communauté signataire, (2) la sécurisation foncière
« relative » (par opposition à une sécurisation
foncière « absolue » censée être assurée
par cadastrage) de l'ensemble des terres du terroir concerné. Les
contrats GELOSE sont signés à la fois par l'administration,
par la communauté rurale signataire et par la commune, collectivité
territoriale de base.
Une politique à l'echelle
de tout Madagascar
La loi 96-025 a lancé de façon
officielle une nouvelle politique à l'echelle du pays visant à
assurer aussi rapidement que possible une gestion viable à long
terme des ressources renouvelables par les communautés rurales
de base (environ 13 000) en liaison avec les communes (environ 1300).
Un tel objectif ne sera réaliste que si sont d'emblée mis
au point des outils institutionnels, réglementaires, fiscaux et
économiques adaptés à la diversité des ressources,
des situations sociales ou naturelles et à la modicité durable
des moyens publics malgaches. Ces outils et les procédures pour
les mettre en oeuvre devront donc être à la fois adaptés,
faciles d'emploi, simples, duplicables, flexibles et peu coûteux.
L'EMERGENCE DE LA POLITIQUE DE GESTION
LOCALE CONTRACTUELLE DES RESSOURCES RENOUVELABLES
Gérer l'ensemble des
ressources
Dans les années 1994 et 1995, après
trois ans de mise en oeuvre du Programme d'Action Environnemental, il
est apparu clairement que la création de quelques dizaines d'aires
protégées, si elle permettait de sauvegarder sur de petites
surfaces des ressources menacées, n'était pas une solution
efficace et suffisante pour assurer à long terme une véritable
sauvegarde de la biodiversité malgache et qu'il convenait de gérer
l'ensemble des ressources à l'echelle du territoire de la Grande
Ile pour que la conservation puisse être efficace.
Sortir de la logique de la
gestion étatique et réconcilier le Légal et le Légitime
A Madagascar l'élaboration et la
mise en oeuvre des politiques environnementales en général
et la gestion des ressources renouvelables ont toujours été
du ressort exclusif de l'Etat. Depuis la période coloniale, le
dispositif institutionnel et réglementaire mis en place excluait
les populations et les communautés locales de la gestion des espaces
naturels et des ressources renouvelables, propriétés exclusives
de l'Etat. Cependant, la domination de ce mode de gestion étatique
des ressources renouvelables n'a pas pour autant hypothéqué
l'existence d'un mode de gestion locale, traditionnelle et communautaire.
Ce dernier est resté prédominant, même de nos jours.
Il en résulte une situation ambivalente qui fait qu'un système
légal et dominant coexiste avec un système prédominant,
souvent légitimé localement. Une telle situation aboutit le
plus souvent à une impasse qui se traduit par une situation de
libre accès aux ressources. C'est ce libre accès qui explique
la course à la terre et aux ressources et leur dégradation
rapide à Madagascar.
Une émergence rapide
concomitante au processus de décentralisation politique
A partir des années 90, et sous l'impulsion
conjointe de différents bailleurs de fonds (Banque Mondiale, USAID,
Coopération française, etc.), des chercheurs nationaux et
internationaux se sont engagés dans des réflexions autours
des alternatives possibles à mettre en œuvre pour une politique
efficace dans le domaine de la gestion des ressources renouvelables.
En Octobre 1994 fut organisé un atelier à Mantasoa, faisant
suite à des études menées autour de certaines Aires Protégées
sur les formes de gouvernance locale et sur les capacités locales.
En novembre 1994, un colloque international fut réuni à Mahajanga
avec la participation de représentants de l'Etat, des bailleurs
de fonds, mais aussi de paysans issus des communautés vivant dans
la périphéries des Aires Protégées. Il a conclu
qu'il était indispensable de faire participer sur une base contractuelle
les populations locales à la gestion des ressources renouvelables
dans les zones environnantes des Aires Protégées. Dans le
même temps une équipe de consultants malgaches travaillait
à élaborer une proposition de politique de gestion des feux
de végétation. Ils conclurent que le problème prioritaire
était de mettre en place une gestion locale contractuelle des ressources
renouvelables. Cela a abouti à l'organisation d'un atelier national
sur la gestion locale et communautaire des ressources renouvelables
à Antsirabe au mois de mai 1995 avec la participation de représentants
de communautés locales. Cet atelier fut à l'origine de la
loi 96 025 consacrant la mise en place de la gestion locale sécurisée
à travers un processus de transfert de gestion des ressources renouvelables
aux communautés locales.
La demande sociale des populations
rurales
Les études à caractère
participatif menées sur le terrain ont montré que les populations
ont une appréciation positive d'une éventuelle mise en œuvre
de la GELOSE. Elles se sont beaucoup exprimé, et de manière
négative concernant la politique centralisatrice, exclusive et
répressive de l'Etat. La population exprime souvent son désir
de gérer sous sa propre responsabilité les ressources de son
terroir ou de sa région. D'autant plus que la mise en place de
cette nouvelle politique de gestion des ressources s'intègre dans
un contexte de désengagement de l'Etat et de mise en oeuvre d'une
décentralisation effective.
Gestion contractuelle et
approche patrimoniale: les « médiateurs environnementaux »
Cette politique implique cependant la
mise en place de structures opérationnelles et d'outils. La gestion
contractuelle nécessite la mise en oeuvre d'une démarche patrimoniale
(basée sur la définition préalable d'objectifs communs
de très long terme) en vue de dépasser la situation d'impasse
évoquée plus haut. Cette démarche patrimoniale est conçue
comme un facteur de redynamisation des communautés locales: Elle
nécessite l'intervention d'un « médiateur environnemental
» chargé de faire émerger de la négociation entre
l'administration et les communautés locales les objectifs communs
de très long terme d'où seront déduits des contrats de
transfert et des règles de gestion.
RESULTATS ACTUELS, ENSEIGNEMENTS, RISQUES,
ENJEUX ET DEFIS
La mise au point de l'outil
institutionnel et la préparation des actions locales
A l'heure actuelle, le processus de mise
en place de l'outil institutionnel est en cours et parallèlement
des actions de mise au point méthodologique et de démonstrations
sont engagées ou en cours d'engagement dans diverses conditions
institutionnelles:
Les textes d'application de la loi
96-025 et le lien avec l'élaboration des textes d'application
de la loi forestière
L'ensemble des principaux textes d'application
de la loi 96-025 ont été élaborés sous la supervision
d'un comité interministériel, en cohérence avec la préparation
des textes d'application de la nouvelle loi forestière. Les projets
de textes sont achevés et transmis aux instances politiques.
La méthode d'identification-formation
des médiateurs et la préparation de la campagne d'information
La méthodologie d'identification,
de formation et de mise en place opérationnelle des médiateurs
environnementaux est en voie d'achèvement et l'équipe des
formateurs des médiateurs est opérationnelle. De même
la brochure d'information des acteurs locaux et des populations rurales
sur le processus et les contrats GELOSE est achevée et sa diffusion
dans certaines zones prioritaires débutera avec les actions de
terrain.
Etudes de filières et mise
au point d'outils économiques de gestion des ressources renouvelables
La dernière section de la loi 96-025
prévoit la mise en place d'outils de gestion, économiques,
institutionnels et fiscaux pour assurer une meilleure valorisation primaire
et in situ de la biodiversité et partant pour favoriser la gestion
viable à long terme des ressources renouvelables.
La préparation des actions
de formation des acteurs locaux
Les actions de formation des acteurs
locaux (maires des communes rurales, représentants des communautés
rurales, agents des régions des diverses administrations déconcentrées,
etc.) vont être définies et lancées dans diverses zones
prioritaires.
La préparation des tous premiers
contrats GELOSE
Ces premiers contrats sont en cours
de préparation sur des terrains ou des projets de développement
ont engagé depuis plusieurs années des actions forestières.
Politique de gestion locale
des ressources renouvelables et développement régional
Il y a à Madagascar 1300 communes
et 13000 communautés rurales environ. Il n'est donc pas envisageable
d'éparpiller la mise en place des contrats GELOSE sur l'ensemble
du territoire national. Au contraire des zones prioritaires où
focaliser les actions ont été choisies.
Les composantes GELOSE et AGERAS
du Programme d'Action Environnemental
La mise en place des contrats GELOSE
est prévue selon un processus combinant les actions des deux composantes
transversales du Programme Environnemental II (1997-2001), AGERAS et
GELOSE, (Actions de Gestion de l'Environnement Régionalisées
et selon l'Approche Spatiale & Gestion Locale Sécurisée).
Il s'agit dans un premier temps de faire émerger à un niveau
régional (à « géométrie variable » défini
cas par cas) une instance (à concevoir de façon spécifique
et adaptée) de planification régionale concertée du développement
(et non pas de l'environnement) qui soit réellement une construction
autonome et viable issue de la conjonction d'initiatives locales. C'est
cette instance qui définira les priorités régionales
pour la mise en place des contrats GELOSE. C'est pourquoi il semble
préférable de parler de gestion subsidiaire (impliquant différents
niveaux spatiaux) plutôt que de se limiter à parler de gestion
communautaire.
Une première action de terrain
engagée à Andapa sur financement FED
D'ores et déjà une action
de ce type est lancée sur le terrain depuis fin 1997 dans le bassin
versant et la cuvette agricole d'Andapa au Nord-Est de Madagascar, sur
un financement du FED, hors du PE II, ce qui montre déjà une
première appropriation de l'outil GELOSE, hors du secteur environnemental
dans le développement rural.
Les résultats actuels
et leurs enseignements
Les résultats obtenus sont encore
très partiels et ne permettent pas de juger de l'efficacité
d'ensemble de la réforme engagée. Toutefois quelques leçons
majeures peuvent d'ores et déjà être tirées:
La demande des populations
rurales, la décentralisation et le rôle de l'Etat
La gestion locale des ressources renouvelables
répond manifestement à une attente réelle des populations
rurales qui réagissent toujours positivement aux propositions qui
leur sont faites. De même le processus de décentralisation
politique en cours à Madagascar répond à une attente.
Mais il apparaît d'ores et déjà clairement qu'il ne saurait
y avoir de décentralisation positive et réelle, ni de transfert
viable de gestion des ressources renouvelables sans un Etat fort dont
les fonctions soient clairement redéfinies. Le désengagement
de l'Etat ne doit pas aboutir à un Etat exsangue incapable de faire
fonctionner le processus de décentralisation et de transfert de
gestion des ressources. C'est là sans doute un des risques majeurs
à éviter.
Passer de l'approche participative
à l'approche contractuelle
La loi 96-025 marque le passage d'une
approche « participative » du développement à une
méthode « contractuelle », où les différents
acteurs sociaux concernés par la gestion des ressources renouvelables
et de l'environnement deviennent malgré leur diversité et
leur pluralité des partenaires ayant des obligations réciproques:
Etat (administrations), communautés rurales, collectivités
territoriales (communes, régions), ONG, organismes confessionnels,
projets de développement ou de conservation, opérateurs privés,
etc. Les choix d'actions résultent de cette négociation et
ne sont pas (plus) préétablis. Parler de pluralité et
d'approche contractuelle représente une mutation fondamentale qui
ne se traduira que progressivement dans les comportements et les mentalités.
Enjeux et défis du processus
en cours
La mise en place d'une gestion contractuelle
pluraliste et subsidiaire des ressources constitue en soi un enjeu considérable
qui va déterminer l'état futur à long terme de l'environnement
à Madagascar. Mais cet enjeu est lié à d'autres qui ne
sont pas moins déterminants pour le développement et la conservation
de la biodiversité:
Intégrer l'environnement dans
le développement rural
Madagascar s'oriente vers la décentralisation
et la gestion durable des ressources naturelles sous l'effet combiné:
- d'une revendication des acteurs locaux
face à la faillite de l'Etat central et à certains aspects
exagérément conservationistes du Programme Environnemental
I (PE I)
-
des contraintes de rationalisation de l'aide extérieure: le PAE,
compte tenu de son coût, doit devenir avant tout un investissement
de développement
-
des réflexions stratégiques sur la gestion communautaire
locale des ressources renouvelables en alternative au faux dilemme
protection autoritaire/accès libre
-
de l'évolution des approches environnementales au niveau international,
d'une vision essentiellement naturaliste à une prise en compte
de l'économie et des sociétés, d'une vision étatique
et centralisatrice vers la reconnaissance du rôle des populations
et la réhabilitation du niveau local, enfin, d'une approche purement
conservationiste à une vision plus dynamique et aménagiste
privilégiant la nécessité de gérer et de négocier
en impliquant tous les acteurs concernés.
L'intégration de la gestion de l'environnement
dans les processus de développement sera donc au cœur des
enjeux du Programme Environnemental II et la GELOSE constituera un des
outils principaux à cet effet.
Gérer et valoriser l'environnement
pour mieux préserver la biodiversité à l'échelle
de la Grande Ile
Il ne suffit pas de transférer par
contrat la gestion des ressources renouvelables aux populations rurales
si les logiques économiques incitent à l'extensification et
à l'utilisation dispendieuse des espaces et des ressources, surtout
si ces espaces et ces ressources sont sans valeur du fait d'un dispositif
réglementaire et fiscal obsolète et inefficient. L'objectif
de valoriser les ressources (particulièrement « in situ »)
pour créer les conditions d'un intérêt des populations
rurales à une gestion viable à long terme de ces ressources
et de la biodiversité malgache sera donc un enjeu majeur de la
mise en place de la GELOSE.
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